Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China

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첫 번째 부분은 시장 보존 연방주의의 필요한 정치적 기반을 조사하는 것이고,
두 번째 부분은 연방주의의 경제적 결과를 조사하는 것이다.
세 번째 에서는 시장 보존 연방주의가 발생될 수 있는 조건이 중국에서 지속적으로 유지되는지 여부와 발생 방법에 대해 논의한다.
네 번째 시장 보존 연방주의의 예측된 효과와 중국의 지방 분권 사이의 놀라운 유사성을 보여준다. 이 접근법은 또한 다른 지방과 지역에서 혼돈되어 보이는 다양한 행동을 질서화하는 데 도움이 된다. 중국의 개혁개방 후 일어난 변화의 많은 부분 즉 정책 및 경제적 결과의 추세는 시장 보존 연방주의 이론이 예측한 바와 같다. 물론 시스템의 몇 가지 결함도 지적된다.

연방주의의 특징 및 정의

연방주의의 근본적인 특징은 지방분권이다. 연방주의를 이해하기 위해서는 연방주의의 주요 특징을 파악해야 한다. 연방주의의 특별한 유형으로서 시장 보존 연방주의는 정부의 다른 수준들 사이의 권한과 책임의 배분을 지배하는 일련의 조건들을 포함한다.

F1. 권한의 범위가 명확한 정부(예를 들어, 국가 및 하위 국가 정부 간)의 계층구조는 각 정부가 자신의 권한 범위 내에서 자율적이 되도록 존재한다.
F2. 하위 국가 정부는 그들의 관할 구역 내에서 경제에 대한 일차적인 권한을 갖는다.
F3. 국가 정부는 공동 시장을 감시하고 하위 정부 관할구역에 걸쳐 상품과 요인의 이동을 보장할 권한을 가지고 있다.
F4. 정부 간의 수익 분배는 제한되고 정부의 차입은 제한되므로 모든 정부는 어려운 예산 제약에 직면한다.
F5. 권한과 책임의 배분은 제도화된 내구성을 가지고 있어 국가 정부가 일방적으로 또는 하위 국가 정부의 압력으로 변경할 수 없다.

조건 1은 연방주의의 정의적 특성을 포함하고 있다. 그러나 공식화된 지방분권만으로는 연방주의의 시장 보존 특성을 창출하지 못한다. 여기에는 조건 2-5가 필요합니다. 시장 인센티브 보존의 관점에서, 시장에 대한 중앙 정부의 권한은 지역 간 공동 시장을 감시하고(조건 3) 국가 공공재를 제공하는 것으로 제한되며, 이는 하위 국가 수준의 정부(예: 통화 정책)에 맡겨서는 안 된다.
조건 4는 지방 정부가 중앙 정부에 의해 재정 문제에서 쉽게 벗어날 수 있다면, 그들은 선택의 결과에 대해 걱정할 인센티브가 상당히 적을 것이다. 국가 정부에 대한 제약은 부분적으로 필요하다.
조건 5는 연방 시스템에 대한 신뢰할 수 있는 헌신을 제공하며 따라서 국가 정부의 재량적 권한에 대한 제한을 제공한다. 지방분권이 있어야 할 뿐만 아니라, 그 지방분권이 국가 정부의 재량적 통제 아래 있어서는 안 된다

소련과 다른 연방국가의 "실패한 연방"

중요한 것은 다양한 조건이 유지되는지 여부이다. 예를 들어 아르헨티나, 브라질, 인도의 많은 de-jure(법률상의) 연방주의는 시장 보존 연방주의와 전혀 다릅니다. 이러한 경우 조건 2와 5, 그리고 종종 조건 4가 실패한다. 조건 2와 5의 실패는 이러한 시스템에서 중앙 정부가 유지하는 정치적 재량권과 권한이 시장 보존 특성을 크게 훼손한다는 것을 암시한다.

시장 보존 연방주의와 옛 소련의 지방 분권 사이의 대조도 교훈적이다. 소비에트 체제는 권한이 없는 행정 분권화라는 특징이 있었다. 하위 정부는 대부분 중앙 정부의 행정 단위였고, 지역 경제에 대한 권력은 말할 것도 없고 자치적인 정치 권한도 거의 없었다. 그 센터는 또한 요소 이동성을 신중하게 통제했다. 따라서 조건 1을 제외한 모든 것이 해당 시스템에서 실패했다.

시장 보존 연방주의의 장점

첫째, 어떤 정부도 전체 경제에 대한 규제 권한을 독점하지 않는다. 권한을 독점 또는 기타 정치적 목적으로 사용하려는 모든 하위 국가 정부는 경제 전체에 그 의지를 강요할 수 없기 때문에 상당한 불이익을 받는다. 특정 관할구역이 그 회사에 부담스러운 제한을 가할 때, 후자는 그 제한에 구속되지 않는 다른 관할구역의 경쟁기업에 비해 경쟁상 불이익을 받게 된다

둘째, 관할권 간의 경쟁은 자본과 노동과 같은 생산 요소로 확장된다. 따라서 관할구역은 요소 소유자의 안전한 권리, 기반시설, 유틸리티, 시장 접근 등에 대한 기반 구축과 같은 지역 공공재 제공을 통해 요소에 대한 쾌적한 환경을 제공하도록 유도된다. 이러한 재화를 제공하지 못하는 국가는 요인이 다른 지역으로 이동한다는 것을 발견한다.

셋째, 어려운 예산 제약은 지방정부가 파산할 수 있다는 것을 의미한다. 이것은 그들에게 적절한 재정 관리를 위한 인센티브를 제공한다. 15 지역 기업, 지역 정치인, 그리고 특정 지역의 시민들은 정부가 신중한 것보다 더 많은 돈을 쓰는 것을 거의 원하지 않는다.

마지막으로, 시장 보존 연방주의는 시장의 정치적 기반을 제공한다. 시장에 대한 권한을 하위 정부의 손에 맡김으로써, 그것은 지역 경제 번영을 촉진한다. 중앙 정부가 이 활동에 참여하지 못하게 함으로써, 그것은 시장을 다른 목적으로 왜곡시키는 정치적 목표의 대규모 개입을 막는다. 일단 자리를 잡으면 국가 정치세력이 이 문제에서 벗어나기 때문에 시장이 바뀌기 어렵고, 지방 차원에서는 어떤 특정한 목표를 가진 집단이 지방정부의 가장 큰 몫을 차지하기 어렵다.

시장 보존 연방주의의 단점

첫 번째는 개별 관할권이 무역 장벽을 세우며 발생하는 공동 시장의 부재에 관한 것이다. 주요 차이점은 중앙 당국의 명시적 보호 없이는 공동 시장이 유지될 가능성이 매우 낮다는 것이다. 이것은 일부 지역, 특히 관할권과의 경쟁에서 도태될 가능성이 있는 지역들이 다른 지역의 기업들과 제품들을 향한 무역 장벽을 세울 가능성이 있다는 것을 의미한다.

시장 보존 연방주의에 대한 두 번째 명시적 한계는 통화 시스템에 대한 중앙 집중식 통제의 부재에 관한 것이다. 예를 들어 신용에 대한 권한이 중앙 집중화되지 않고 적어도 부분적으로 하위 정부의 재량에 따라 유지되는 한, 몇 가지 문제가 발생할 가능성이 있다. 가장 분명한 것은 각 정부가 '공적인 부분'을 지나치게 방목하면서 통화공급이 너무 많이 늘어나는 인플레이션이다.

시장 보존 연방주의의 특징

중국의 지방분권은 몇 가지 중요한 점에서 서구 연방주의와 다르다. 첫째, 후자는 사실상 항상 연방주의를 개인의 권리를 보호하기 위한 명시적 시스템에 뿌리를 두고 있다. 둘째, 서구 연방주의는 전형적으로 강하고 명시적인 헌법적 토대를 가지고 있다. 셋째, 정치적 자유, 대표성, 민주화와 거의 항상 연관되어 있다. 이러한 요인들 중 어느 것도 중국에 존재하지 않는다.

중국의 지방분권 개념은 새로운 것이 아니다. 그것은 1958년 대약진과 1970년 문화대혁명이라는 두 번의 "행정분권"의 물결을 경험했다. 그러나 1980년대의 지방분권은 재정적 인센티브, 시장 메커니즘에 대한 의존, 경제에 대한 하위 정부에 대한 통제 증가, 그리고 국제 시장에 대한 새로운 개방성과 결합된다는 점에서 달랐다.

1979년 현재의 경제개혁이 시작되기 전부터 경공업과 중공업의 국유기업은 중앙정부가 아닌 지방정부가 다수 장악하고 있었다. 1978년, 중앙 정부에 의해 통제된 국영 기업의 산업 생산 비중은 국가 전체의 1/2 미만이었다. 1980년대 초, 개혁의 결과, 중앙 정부에 의해 통제되는 많은 국영 기업들이 지방 정부에 위임되었다. 1985년까지 중앙 정부에 의해 통제된 국영 산업 기업은 읍면 단위 이상의 그러한 기업들로부터의 총 산업 생산의 20%에 불과하였다. 동시에 지방과 시 정부는 45%, 군 정부는 9%, 나머지는 읍면기업에서 나왔다

중국은 1980년부터 인접한 두 정부 간 재정수입분담제를 시행했다. 지역 및 시간에 따라 제도가 다르지만, 기본적인 생각은 하위 지방정부가 상위 지방정부와 세수 및 이익수입의 총액(또는 몫)에 대해 계약하는 것이다 (참조1 을 볼것)

예산 세입에서의 재정 계약은 재정 분권의 한 측면일 뿐이고, 다른 하나는 소위 추경 기금(지방 정부와 부처가 징수하는 특정 세입 범주, 일부 공기업의 이익잉여금 포함)의 확대이다. 1990년대 초, 추경 세입은 예산 세입과 거의 같은 수준에 도달했다. 상위 정부와 분담해야 하는 예산 세입과 달리 추경 세입은 전액 지자체가 부담한다. 또한 추경예산의 범주에 속하는 세금이나 수수료의 결정에 대해서는 지방자치단체가 완전한 권한을 갖는다.

지방 정부는 무역 장벽을 세워 경쟁으로부터 스스로를 격리시킬 수 있다. 이러한 장벽은 또한 부패의 출현을 허용한다. 중앙정부의 손이 닿지 않는 고립된 지역에서 지방 공무원들은 그들의 권력을 개인적인 이익을 위해 이용할 수 있다. 공개 경쟁이 있는 상황에서, 이러한 유형의 부패는 시장의 압력 때문에 지속되기 어렵다.

중국의 국가 은행 시스템은 4개의 주요 전문 국가 은행을 감독하는 중앙 은행을 특징으로 한다. 중국의 은행 기관은 중앙은행과 4개 전문은행이 각 성, 시, 현에 지점을 설립하는 계획 시대로부터 발전했다. 지방분권 하에서, 지방, 자치단체, 군 단위의 지방정부들도 중앙은행의 지역지점과 전문은행을 통해 신용 결정에 큰 영향력을 행사하였다. 지역 은행 지점들은 "이중 종속" 원칙(솽충링다오) 아래 있었다: 그들은 지방 정부뿐만 아니라 상위 행정구역의 은행에도 종속되었다. 개혁이 진행됨에 따라, 전자보다 후자가 더 많은 중요성을 차지했다.

중앙, 현, 시, 현 정부는 모두 행정적인 방법으로 시장을 규제할 수 있는 완전한 권한을 가지고 있다. 그러나 읍·면 정부는 매우 제한적인 권한을 가지고 있다. 역사적으로 그들의 책임은 농업과 농촌 통치에 국한되었고, 그들은 국영 기업(SOE)에 대한 통제와 국가 은행 시스템에 대한 접근권이 없었다. 이러한 제도적 제약으로 인해 읍·면 정부는 상위 정부와는 다소 다르게 되었다. 읍·면 정부는 엄격한 예산 제약 하에서 그리고 무역 장벽 없이 운영된다. 이들은 회사들을 보호하기 위해, 예를 들어, 경쟁을 막기 위해 무역 장벽이 생기는의 정치 수단을 동원할 수 없다.

중국의 개혁의 결과 중 하나는 읍·면 공동체가 소유하고 읍·면 정부가 통제하는 읍-면 기업(TVE)의 번창하는 부문에서 시장이 눈부시게 성장한 것이다. 1993년 말까지, TVE는 중국에서 총 산업 생산량의 30%를 생산했다. One result of China's reform is the spectacular growth of the market in the flourishing sector of township-village enterprises (TVEs), which are owned by township and village communities and controlled by township and village governments. By the end of 1993, TVEs produced 30 percent of the total industrial output in China.

개혁과 지방 분권의 지속성 사이의 연관성에 대한 가장 좋은 단 하나의 지표는 특히 긴축 프로그램 하에서 1989년과 1991년 사이의 천안문 광장 이후의 사건들과 관련이 있다. 그 기간 동안, 보수주의자들은 반전의 가능성을 위해 가장 많은 정치적, 이념적, 군사적 힘을 얻었다. 리펑은 투자와 금융권력을 최근 집중화하려 했지만 실패했다. 광동 정부는 협력을 거부했고 많은 다른 정부들도 그 뒤를 따랐다. 그러나 이것은 이야기의 일부일 뿐이다. 이 사건은 중앙정부의 결정을 구체화하는 지방정부의 놀라운 새로운 힘을 시사한다

개혁에 대한 내구성

중앙 정부의 재량에 대한 제한은 개혁의 내구성을 제공한다.

첫째, 재중앙집권화의 대가가 상승한다. 중앙정부가 다시 중앙집권화를 하려면, 중앙정부가 지방정부의 사회안전망 지출을 제공함으로써 실질적으로 새로운 의무를 이행해야 할 것이다. 대규모 긴축은 경제가 위축되고 시장이 시들해지는 동안 정권의 재정적 의무를 증가시킬 것이다. 이것은 즉각적인 재정적 문제를 제기한다: 이러한 의무는 어떻게 자금을 조달할 것인가? 이 정도 규모의 재정 문제는 구소련의 실패에 대한 망령을 높이며, 확실히 피할 수 있는 가능성이 있다.
둘째, 지방정부가 '사람과 기업에 부를 저장한다'는 전략을 따랐기 때문에 일부 지역은 이미 중앙정부가 세입을 쉽게 몰수할 수 없는 방식으로 충분한 부를 축적했다. 지방 정부 또한 개혁을 지속하는 데 더 큰 기득권을 가지고 있다.
셋째, 정부와 당 내부의 이익 구조가 크게 바뀌었다. 선진지역에서는 많은 공무원들이 더 이상 상급정부 직책으로 승진하는 것을 꺼린다. 왜냐하면, 정부의 하위직일수록 공무원들이 더 많은 자율성을 누리게 되고, 이는 또한 더 높은 재정적 이익으로 이어지기 때문이다.
넷째, 동유럽과 구소련의 사회주의 몰락은 중국에 중요한 영향을 미쳤다. 이러한 공산주의 정권의 붕괴에 대한 중국의 즉각적인 반응은 최근의 중앙집권화였지만, 중국 정부는 곧 그 합법성이 경제 성장에 의해서만 유지될 수 있다는 것을 깨달았다. 국제 시장 접근을 차단하는 개혁을 뒤집으면 국내 생산과 실업이 크게 위축되어 중앙 정부에 대한 요구가 극적으로 증가할 것이다. 개혁을 전면적으로 뒤집으면 중앙 정부의 재정 공약이 크게 확대되는 동시에 경제를 극적으로 위축시켜 정권을 위험에 빠뜨릴 것이다.
개혁의 마지막 측면은, 자주 주장되듯이, 농민, 노동자, 심지어 대부분의 관료들을 포함하여, 대다수의 중국인들이 개혁 하에서 경제적으로 부유함을 얻은 것처럼 보인다는 것이다. 개혁이 사람들을 더 잘 살게 했다는 널리 퍼진 느낌은 개혁을 되돌리려는 시도에 제약을 가한다

==> 4장 나머지는 연방주의의 방향에 대한 실제 사례를 알려준다.

[참고 1] 재정 계약 제도

중앙 정부와 지방 정부 간의 재정 계약 제도가 있었다. 1단계에서는 각 도의 세입소득을 모두 중앙으로 송금하는 '중앙고정수입'과 공유대상인 '지방수입'으로 나눈다. 두 번째 단계에서, 공유의 특정한 공식이 결정된다. 1988-93년 동안 30개 지방과 5개 도시에 대한 6개의 기본 공유 제도가 있었다.

1. 고정공유 : 일정비율을 중앙으로 송금한다.
2. 증분공유 : 일정비율을 정원까지 유지한 후 높은 쿼터를 유지한다.
3. 성장 조정으로 최대 한도 공유: 지방은 전년도 수입의 특정 비율 내에 있는 초과금을 유지한 후 쿼터의을 모두 초과하여 유지한다.
4. 정원배달 : 정해진 금액을 중앙로 송금한다.
5. 성장조정정원 : 센터로 송금되는 고정금액을 계약률에 따라 증액한다.
6. 고정보조금 (중앙으로부터)

1.Fixed sharing: a fixed proportion is remitted to the center (three provinces/cities);
2.Incremental sharing: a certain proportion is retained up to a quota, and then a higher proportion is retained in excess of the quota (three provinces/ cities);
3.Sharing up to a limit with growth adjustment: the localities retain a specified proportion that is within a specific percentage of revenue from the previous year, and then retain all above that quota (ten provinces/cities);
4.Fixed quota delivery: a specified, nominal amount is remitted to the center (three provinces/cities);
5.Fixed quota with growth adjustment: the fixed amount remitted to the center is increased at a contracted rate (two provinces/cities);
6.Fixed subsidies (fourteen provinces/cities).

이 시스템과 옛 소련과 동유럽을 포함한 옛 공산주의 체제 사이의 현저한 대조를 주목하라. 후자에, 중앙 당국은 생산자가 "벌어들인" 이익에 대한 분배 권한을 가지고 있었으며, 일반적으로 이 권한을 긍정적인 수익을 가진 기업들로부터 자원을 얻고 부정적인 수익을 가진 기업들을 구제하는 데 사용했다. 이 재량적 재분배는 소련에서 "평준화" 또는 "평준화"로 번역되는 러시아어 단어 uravnilovka에 의해 묘사되었다.

참고 자료

중국 관련 자료