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| − | * 프랑스식 이원집정부제의 여소야대 정국에선 대통령의 권한이 큰 폭으로 축소되고, 실질적인 국정운영을 야당이 구성한 총리와 내각이 이끌기 때문에 대통령의 역할이 무의미해지는 문제가 발생한다. 대통령이 허수아비가 되는 문제를 해결하고자, 프랑스는 헌법을 개정하여 대통령의 의회 출석권 및 의회 발언권을 인정하였고, 대통령이 개인적으로 강력히 추진하길 희망하는 정책이 있다면, 직접 의회를 설득하여 정책을 추진할 수 있도록 만들었다. 하지만 야당은 보통 대통령의 의견에 비판적일 가능성이 높기 때문에, 동거정부에서의 대통령은 [[국민투표]] 제도를 활용해 국민의 지지로 정책을 추진하려는 성향이 강해지며, 프랑스의 역대 국민투표 사례도 이를 증명한다. | + | * 프랑스식 이원집정부제의 여소야대 정국에선 대통령의 권한이 큰 폭으로 축소되고, 실질적인 국정운영을 야당이 구성한 총리와 내각이 이끌기 때문에 대통령의 역할이 무의미해지는 문제가 발생한다. 대통령이 허수아비가 되는 문제를 해결하고자, 프랑스는 헌법을 개정하여 대통령의 의회 출석권 및 의회 발언권을 인정하였고, 대통령이 개인적으로 강력히 추진하길 희망하는 정책이 있다면, 직접 의회를 설득하여 정책을 추진할 수 있도록 만들었다. 하지만 야당은 보통 대통령의 의견에 비판적일 가능성이 높기 때문에, 동거정부에서의 대통령은 [[국민투표]] 제도를 활용해 국민의 지지로 정책을 추진하려는 성향이 강해지며, 프랑스의 역대 국민투표 사례도 이를 증명한다. |
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2024년 5월 7일 (화) 20:43 판
개요
二元執政府制 / Dual Executive System[1]
정부 형태 중 하나이다. 공화제를 전제로 하며, 행정부 수반의 권한이 대통령(국가원수)과 총리에게 나뉘어 있다.(권력의 절충) 즉, 대통령제와 의원내각제의 요소가 결합된 두 제도의 절충식이다. 이러한 의미에서 "분권형 대통령 중심제" 또는 "제약된 의원내각제"라고도 한다.
용어
이원집정제, 이원정부제라고도 한다.[2]
일단 이 문서의 제목은 이원집정부제이지만, 이원집정부제가 옳은 번역이냐 아니냐 국내 학계에서 논란이 있으며 틀린 번역이라고 보는 측에서 주로 미는 번역어는 '분권형 대통령제'다. 이는 semi-presidential system을 염두에 둔 번역어인데, 직역해서 반대통령제라고 하면 대통령을 희화화할 때 쓰는 표현인 '반쪽짜리 대통령'을 연상시키기 때문에 이걸 피하고 대신 대폭 의역해서 나온 게 분권형 대통령제라는 용어이다.
특징
국가에 따라 운영에 차이가 있으나 일반적으로는 대략 다음과 같은 특징이 있다.
- 대통령은 직접선거에 의하여 선출되기에 의회로부터 독립되어 있다.
- 총리는 의회에서 선출되거나, 혹은 대통령이 지명하고 의회의 동의를 구한다. 내각은 의회에 대하여 책임을 진다. 즉 의회는 내각불신임 권한을 가지고 있다. 내각불신임결의가 가결되면 내각 전체(총리 이하 각 부 장관)가 연대책임을 지고 물러난다. 한편 대통령은 의회를 해산할 수 있다.
- 내각 임명에 있어 의회의 동의를 필요로 하기 때문에 행정권이 대통령제에 비해 입법부의 강한 견제와 감시를 받는다. 과거 프랑스의 이원집정부제하에선 여소야대 정국이 형성되면 대통령의 내각 임명권이 사실상 봉인되어, 야당이 내각을 구성하고 야당이 국정 운영을 주도하는 모습이 연출되었다. 대통령이 총리를 임명하고 내각을 구성하려고 해도, 의회가 동의해주지 않으면 대통령이 내각을 구성할 수 없을뿐더러, 설령 대통령의 독단이 개입되어도 의회가 내각불신임을 하면 그만이었기에 동거정부 상황에선 대통령의 권력이 축소되고 야당이 국정운영을 주도하였다. 현직 대통령이 실정을 거듭하면 중간선거를 통해 사실상의 국가 운영 권력을 대통령이 아닌 야당에 넘기는 정권 심판이 가능하다는 장점이 있으며, 대통령제 여소야대 정국에서 법안 발목잡기와 같은 행정부와 입법부간 충돌로 빚어지는 국정 마비 문제를 피할 수 있단 점이 이원집정부제의 장점 중 하나다.[3]
- 이원집정부제가 가진 '대통령제의 안정성 + 의원내각제(의회제)의 유연성'은 대통령이 총선 결과에 승복할 것을 전제로 하고 있다. 이원집정부제에선 다른 문제점이 발생할 수 있는데 대통령이 총리로의 권력 이양에 불복해 집권여당이 다시 의석수에서 유의미한 주도권을 잡을 때까지 재선거를 시도하거나, 야당에 정치적 보복을 가하기 위해 무의미한 의회 해산을 시도할 수 있다. 바이마르 공화국은 대통령이 안정적인 국정 운영을 위한 의석 확보와 정치 보복 목적의 잦은 의회 해산을 일삼아 큰 정국 혼란을 초래하였다. 이러한 선례 때문에 프랑스에서는 의회 해산이 있고 난 뒤 1년 이내엔 다시 의회 해산을 할 수 없도록 규정해놓음으로써 제도적 안전장치를 구비해놨다.
- 전시 또는 기타 국가비상시에 대통령은 긴급명령권을 발동하여 총리와 내각의 동의 없이 행정권을 직접 행사할 수 있다. 이 제도의 장점은 평상시에는 입법부와 행정부의 마찰을 피할 수 있고, 비상시에는 신속한 국정처리가 가능하다는 것이다.[4]
- 대통령직과 의회를 서로 다른 정파가 장악하게 되면 복잡한 상황이 벌어질 수도 있다. 대통령 선거와 의회 총선을 서로 다른 시기에 하면 이렇게 될 수 있는데, 이럴 경우 대통령과 총리가 서로 다른 정파에 속하게 돼 이른바 동거정부가 나타나게 된다.[5] 고로 이런 상황을 예방하고자 대선과 총선을 동시 또는 비슷한 시기에 하는 나라도 있다. 그 경우에는 당시의 대세에 따라 한 정파가 모두 승리할 가능성이 높기 때문이다. 프랑스도 이런 이유로 2000년에 대통령 임기를 7년에서 5년으로 축소하여 국회의원과 임기를 맞추고 대선과 총선을 한 달 이내 간격으로 연이어 실시하게끔 법을 고쳤다.
- 프랑스의 이원집정부제에서 대통령직과 의회를 서로 다른 정파가 장악하게 되는 경우 내각이 우선하여 총리가 국정운영을 주도하게 되고, 같은 정파가 장악하게 되는 경우에는 대통령이 강한 권한으로 국정을 주도하게 된다(대통령제에 약하게 내각제적 요소를 가미)[6]. 반면 오스트리아의 이원집정부제에서는 대통령과 총리의 권한이 좀 더 명확하게 구분되어 있어 일반적으로 내치를 맡는 총리의 국정운영 주도권이 더 강한 편이다.[7]
- 프랑스식 이원집정부제의 여소야대 정국에선 대통령의 권한이 큰 폭으로 축소되고, 실질적인 국정운영을 야당이 구성한 총리와 내각이 이끌기 때문에 대통령의 역할이 무의미해지는 문제가 발생한다. 대통령이 허수아비가 되는 문제를 해결하고자, 프랑스는 헌법을 개정하여 대통령의 의회 출석권 및 의회 발언권을 인정하였고, 대통령이 개인적으로 강력히 추진하길 희망하는 정책이 있다면, 직접 의회를 설득하여 정책을 추진할 수 있도록 만들었다. 하지만 야당은 보통 대통령의 의견에 비판적일 가능성이 높기 때문에, 동거정부에서의 대통령은 국민투표 제도를 활용해 국민의 지지로 정책을 추진하려는 성향이 강해지며, 프랑스의 역대 국민투표 사례도 이를 증명한다.
장단점
장점
행정부의 권한을 대통령과 총리/내각이 나누어 가지는 분권적인 체제로서 권력의 상호 견제와 감시가 용이하며 대통령의 독선을 제약하여 제왕적 대통령제의 폐해를 막을 수 있다.
단점
대통령의 내각 인사권이 제한되는 이원집정부제에서는 대통령의 소속정당, 성향과 총리/장관의 소속정당, 성향이 다르거나 아예 반대되는 상황이 나올 수 있는데, 이러면 안정적으로 국정을 운영하거나 원활하게 정책을 추진하기 어렵고 리더쉽이 취약해질 수도 있다. 대통령과 총리/장관들 사이에 상호간 대립과 소모적인 정쟁이 일어난다면 국정운영에 지장을 주거나, 심할 경우 정치가 마비될 수도 있다.[8]
앞서 말했듯이 의원내각제와는 달리 이원집정부제에서는 대통령도 상당한 실권을 가지기 때문에 대부분의 이원집정부제 국가에서는 대통령을 직접선거로 선출하는데, 이 경우 민주적 정통성이라는 매우 근본적인 문제가 발생한다. 즉 '임명되거나 간접 선거로 선출된[9] 총리와 장관들이 국민의 직접 선거로 선출된 대통령의 권한을 제약하는 것이 민주적으로 옳은가?' 하는 문제이다.[10]
이러한 문제들 때문에 이원집정부제를 채택한 상당수 국가들은 결국 시간이 지날수록 기존의 대통령제, 내각제에 수렴하는 양상을 보이고 있다. 실질적으로는 프랑스[11], 타이완처럼 사실상 대통령중심제처럼 운영되거나 오스트리아처럼 대통령이 관례적으로 권한을 행사하지 않는 식으로 의원내각제처럼 운영되고 현재는 이원집정부제 국가라도 본래 취지대로 대통령과 총리/국회가 행정권을 균등하게 나눠가지는 상태를 유지하는 나라는 찾아보기 어렵다.
채택중인 가상국가
유사 체제
각주
- ↑ Semi Presidential System이라는 명칭도 사용된다.
- ↑ 강원택 교수는 이원집정부제가 권위적인 냄새가 난다며 이원정부제라는 용어를 주장했다.
- ↑ 물론 야당이 장악한 행정부가 제출한 법안을 야당이 그득한 의회에서 통과시켜도, 여당이 개헌저지선을 확보한 상태에서 대통령이 거부권을 발동해버리면 의회가 거부권을 씹을 수 없어 혼돈의 카오스가 펼쳐질 수 있다. 프랑스의 경우 이런 사태를 예감했는지, 대통령이 거부권을 발동하더라도 의회가 다시 재적 단순과반으로 재의결할 경우 일단은 법률이 성립되도록 제도를 설계해 놨다.
- ↑ 그러나 이원집정부제 성향이 강하던 바이마르 공화국이 바로 이것 때문에 무너졌다. 당시 주요 정파의 대립으로 의회가 선출한 내각이 제대로 작동하지 않자 파울 폰 힌덴부르크 대통령이 의회에 지지세력이 전혀 없는 프란츠 폰 파펜과 쿠르트 폰 슐라이허를 연달아 총리로 임명한 다음에, 주요 법률안을 의회통과없이 대통령 비상대권으로 발동시키는 이른바 포고령 통치를 강행하였다. 결국 마지막에는 원내 1당으로 올라선 나치당의 아돌프 히틀러를 총리로 임명하였다. 그러다가 고령의 힌덴부르크가 사망하자 바로 히틀러가 대통령이 돼서 수권법을 강행하고 나치일당독재체제를 수립하였다.
- ↑ 실제 프랑스, 핀란드, 루마니아, 우크라이나 등 여러 국가에서 좌파 대통령에 우파 의회, 그 반대로 우파 대통령에 좌파 의회라는 상황이 여러번 벌어져서 좌-우파 동거정부가 출현하기도 했다.
- ↑ 기본적인 국정권은 여전히 내각과 총리에게 있지만, 여대야소 정국에서는 대통령이 부담없이 총리를 교체해버릴 수 있기 때문에 그렇다.
- ↑ 오스트리아는 형식상 이원집정부제라 분류될 뿐, 대통령의 역할이 입헌군주제의 군주(국왕)와 같이 상징적인 데에 국한되어 있다. 내용상으로 오스트리아는 내각제로 보는 것이 합당하다.
- ↑ 대표적인 예로 폴란드의 도날드 투스크 총리와 안제이 두다 대통령 간의 갈등
- ↑ 물론 그 총리직의 피선거권과 선거권을 가진 의원들이 직접선거로 선출되기에 민주적 정당성이 없다고 볼 수는 없다.
- ↑ 이원집정부제 하에서 총리와 장관들을 국회의원이 겸직한다고 하더라도 역시 특정 선거구에서 선출된 국회의원 한 사람의 민주적 정통성은 국민 전체가 선출한 대통령의 민주적 정통성에는 한참 모자랄 수밖에 없다는 문제가 있다.
- ↑ 과거에는 동거정부가 발생한 적도 있었지만, 현재는 아예 대통령의 임기와 의회의 임기를 일치시켜서 대통령 선거와 국회의원 총선을 거의 동시기에 치르게 하여 사실상 여소야대 정국이 형성되지 않도록 만들어서 현재는 사실상 대통령중심제처럼 운영한다.