정부수반

개요

정부수반(政府首班, Head of government)은 정부의 최고 직위자로, 대개 삼권 가운데 행정부의 수장을 가리킨다.

특징

대체로 입헌군주제 국가들은 거의 다 의원각제라 국민들이 직접 정부수반을 뽑는게 아니다. 아무래도 의원내각제라는 제도 자체가 원래 영국에서 점진적으로 왕권을 줄이면서 의회와 최고 대신, 즉 총리에게 실권을 이양하는 형태로 발전했기 때문으로 볼 수 있다. 그래서 완전히 민주화가 됐어도 그 전통이 이어지고 있는 것이다.

군주제의 전통이 강한 유럽 국가들은 프랑스, 키프로스, 튀르키예를 빼고 입헌군주국과 공화국을 막론하고 의원내각제이거나 내각제에 가까운 이원집정부제인 경우가 많다. 또한 유럽에서 내각제를 선호하는 것은 대통령제를 잘못 도입할 경우 임기 동안 '선거로 뽑힌 절대군주'처럼 될까 두려워하는 정서와도 맞물려 있다. 그래서 많은 유럽 국가들은 내각제나 사실상 내각제에 가까운 이원집정부제를 채택한 경우가 많고, 군주나 대통령을 실권이 적은 상징적 국가원수로만 두는 경우가 많다.

입헌군주제 국가일 경우 정부수반을 직선으로 뽑으면 그의 위상이 너무 강화되어 의전상 국가원수인 군주의 역할이 흔들리게 될 것이라는 우려도 있어서 아무래도 잘 도입되지 않고 있다. 물론 "세습 군주인 국가원수와 실제 정부를 이끄는 정부수반은 역할이 다르므로 정부수반을 직선제로 선출해도 양자가 충돌하지 않는다"는 반론을 제기하면서 정부수반을 직선제로 뽑자는 주장도 있기는 하다.

유럽에서는 흔하지 않지만, 일본의 경우 국민들의 정치 불신이 워낙 강해 총리직선제 찬성 여론이 굉장히 높은 편이다. 그래서 찬·반 입장을 가진 정치인들이나 전문가들 사이에 이런 논의가 구체적으로 오가는 편이다. 군주국은 아니지만 이스라엘의 경우 실권자인 총리의 지도력이 너무 약하다고 판단하여 1992년~2002년에 실험적으로 총리 직선제를 운용한 적이 있었는데, 이렇게 운영해 본 결과 총리의 지도력이 오히려 더 약해져서 현재는 총리직선제가 폐지됐다.

미국과 같은 대통령제 국가의 경우 대통령이 국가원수와 정부수반의 역할을 겸하는 것으로 해석된다. 흔히들 미국은 중국처럼 국가원수와 정부수반이 따로 나뉘어져 국가원수는 대통령, 정부수반은 국무장관(총리급) 이렇게 나뉘어져 있는 것으로 잘못 알고 있는 사람들이 그렇게나 많다.

한국은 대통령제이면서 국무총리를 두고 있는 특이한 나라들 중 하나인데, 국민 직선으로 뽑힌 대통령이 정부수반도 겸하고, 국무총리는 정부 내 2인자이다. 국무총리를 정부수반으로 보는 경우도 잘못된 시각이다. 국무총리는 행정부를 지휘하지만, 어디까지나 대통령의 지시를 받아 하는 것이고 독자적인 권한은 없다.

이는 대한민국 임시정부 수립 시기 총리가 정부 수반이었고, 해방 후 헌법 초안을 작성할 때 내각제를 채택했었기 때문이었다. 하지만 대통령이 유력했던 이승만은 스스로 실권을 쥐고 싶어했기 때문에 대통령제를 주장했다. 그래서 수정된 초안에서는 이전 초안에 있던 국무총리직을 유지하긴 하되 본래 총리의 권한으로 했던 것들 상당수를 대통령의 권한으로 수정하는 형태로 이뤄졌고, 4.19 혁명 이후에는 의원내각제를 했으나 박정희 이후 대통령제로 전환되었다. 이때의 흔적이 오늘날까지 남아 있는 것이다.

오늘날 국무총리는 사실상 실권이 거의 없는 유명무실한 직책이 됐다는 지적이 많고, 대통령이 정치적 위기에 처했을 때 대신 책임지고 사임하는 소위 '방탄 총리'로 전락하고 말았기에 개헌을 통해 대통령은 국가원수의 권한만 갖고 실질적인 정부수반의 권한을 총리와 내각에 부여하도록 하거나 아니면 이원집정부제, 총리제를 폐지한 대통령제를 하자는 의견도 있다.

프랑스의 경우 이원집정부제의 대표적인 케이스이고 의전상 국가원수는 대통령, 정부수반은 총리라고 볼 수 있다. 대부분의 경우 실질적으로는 대통령제처럼 국정이 운영돼 대통령이 정부수반을 겸하는 것이나 마찬가지인 경우가 많다. 다만 가끔 동거정부가 형성됐을 경우 부득이 대통령이 안정적인 국정 운영을 위해 의회 제1당의 유력 대권 주자를 총리로 지명하게 되는데, 이 때 대통령은 명목상의 국가원수, 총리는 실권을 쥐게 돼 내각제와 비슷해진다고 분석되고 있다.

물론 이렇게 상황에 따라 실질적으로 대통령제와 내각제가 오가는 방식은 프랑스의 현행 헌정 체제를 도입할 당시부터 의도적으로 이렇게 기획된 건 아니었다. 본래 내각제였던 것을 국민적 인기가 높았던 샤를 드 골 시절에 대통령제에 가깝게 수정하되 기존의 총리직을 존치해 둬서 의회 다수당의 동의를 얻어 임명하게 했다. 당시 프랑스는 사회당의 집권을 상상하기 어려웠으므로 이런 식으로 내각제의 일부 요소를 남겨놓되 사실상 대통령제를 하려고 한 것이라고 본다.

하지만 훗날 변화한 정치 지형과 헌법에 남아 있는 내각제적 특성이 결합하면서 동거정부라는 기묘한 집권 방식이 탄생하게 된다. 프랑스의 동거정부는 내각제 국가의 연립정부와는 성격이 또 다르다. 내각제 국가의 실권 정부수반은 총리인데, 총리는 연립정부하에서도 의회 다수당의 대표가 선출되기에 계속 실권자이다. 이는 상황에 따라 실권자가 대통령과 총리를 오가는 프랑스와 차이점을 보인다.

일반적으로 정부수반이라는 용어를 쓸 경우 상징적인 국가원수가 따로 있고 실권자가 정부수반이라는 전제로 쓰는 경우가 많다. 하지만 프랑스처럼(동거정부 상황 제외) 사실상 국가원수가 실권을 가져서 사실상 정부수반을 겸하는 것처럼 돼 버리고 총리가 지닌 형식상의 정부수반 지위가 상징화돼 버리는 경우도 존재한다.

정부수반 대신 행정수반이란 말을 쓰기도 하는데 의미가 조금 다르게 쓰일 수도 있다. 지금은 쓰이지 않지만 대한민국에서 5.16 군사정변 이후 헌정중단기에는 내각수반이란 표현도 쓰였다.

원래는 상당수의 대통령제 국가들처럼 국가수반과 실권자가 겹쳐지다가 역사의 흐름에 따라 분리되는 경우도 있는데 공산국가나 준공산국가와 같은 곳에서 대표적인 예가 보이기도 한다. 중국의 경우 건국 초기에는 국가주석인 마오쩌둥이 실권을 가진 수반으로써 그를 넘어 신적인 절대권력을 가지고 있었지만 사후 수십년 동안의 변화를 거치는동안 류샤오치와 같이 국가주석이지만 실세가 아닌 경우도 있고 반대로 덩샤오핑과 같이 주석이 아니지만 최고지도자였던 경우도 있었으며 현재로써는 후술했듯이 중국의 총리직을 맡고 있는 리창이 정부수반이며 실권자인 당중앙군사위원회의 주석직은 시진핑이 역임하고 있다.

준공산국가인 북한의 경우 과거 김일성이 마오쩌둥과 마찬가지로 국가주석으로써 실권을 가진 국가수반이었지만 사후 최고지도자는 당정군의 실세인 김정일이고 국가원수는 최고인민회의 상임위원회 위원장이었던 김영남이 맡는 구조가 되었다. 현재는 상임위원장인 최룡해가 아닌 국무위원장 김정은이 실권자로써 국가원수에 해당하는 일원화 체제로 다시 변경되어 있다.